由国务院发展研究中心主办、中国发展研究基金会承办的中国发展高层论坛 2021年会，于2021年3月20-22日在北京钓鱼台国宾馆线上线下同步举行。其中3月20日经济峰会，第四单元会场六讨论的题目是“发掘城市群需求潜力”。本节讨论由国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志主持。与会嘉宾分别为国务院发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦、普华永道全球主席罗浩智、中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞、绿地集团董事长兼总裁张玉良和上海交通大学教授、上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭。

刘世锦指出城市群发展将促进经济发展效率以提高我国经济的发展质量。都市圈、城市群是城市化发展的新阶段，它具有更高的聚集效应，能够产生更高的要素生产率。实现要素聚集需要土地、人员、资金、技术、数据这些生产要素在城乡之间自由而充分地流动。流动以后它才能够要素进行组合，最后才能提高生产率。要素的流动需要遵守市场规律，这需要关注人口的流动，人口流动能够提供最直观的市场信号。

刘世锦认为要关注三个方面的动向、政策，一是推动城乡之间生产要素的充分而自由的流动。比如现在农民进城之后的定居还存在很多问题，如住房问题、基本公共服务问题、看病问题、孩子上学的问题、社保的问题等。二是城市规划要符合城市发展的规律，要随着不同城市的发展情况灵活调节城市规模。市场在空间资源的分配中应起决定性作用，要关注人口的流向，人口流向决定我土地资源，特别建设用地的分配，决定我们一些公共资源，比如说财政资金在区域之间的分配。最后，城市发展级别的不同一般是通过人口的流动，不同的城市政策相互竞争形成的。不同的城市政策能产生不同的吸引力。

罗浩智指出中国城镇化从快速发展转向高质量发展，城市群将成为新的驱动力，它们能够克服司法管辖区的障碍，帮助提高公共服务和生活品质，成为重要的商业投资和机会的来源。

罗浩智认为如长三角、京津冀这样成功的城市群激发了各个领域的机遇和潜在需求并创造了一些新的经济模式。这些城市群在中国未来经济发展当中的地位将越来越重要，而且它们对所在的居民和整个世界会产生越来越重要的影响。同时，我们要学习先进经验，比如东京湾和纽约湾区的整体策略规划，统一领导推动，针对性政策措施，以及私营部门和公共部门的紧密合作是这些世界级湾区发展成功的关键因素。

罗浩智指出城市群要取得成功，需要做到规划过程中以人为本，可持续进行城市规划。中国已经出台了引领长三角和粤港澳大湾区区域一体化发展的非常详细的规划，上海、广州、深圳等其它城市正在并将成为其它城市群发展的主要驱动力。

倪鹏飞认为城市群发展有五个要点。第一是聚中有散，避免过度分化和聚集，先聚后散决定了城市群的崛起。我国城市群发展已经进入聚中有散的节点，要通过公共产品的聚散布局，引导好有聚中有散，避免过度分化和聚集；第二是大聚小散可以塑造多中心、多层次、网络化的格局，可以产生扩大容量，提升能级，缩小差距，共富共赢的四大直接效应，进而塑造强大内需，且大聚小散通过消费牵引可以塑造三大巨量的投资；人口在城市群多中心分散的聚集可以引自新城开发、旧城改造、重大项目的建设，显著地提高基础设施，其中是社会基础设施，住房、新市民安居工程，产业链完善三大投资需求。

倪鹏飞指出第三点是，城市圈建设应以高端聚集、低边扩散塑造城市群的开放高地，通过一、二线城市与核心区向高端聚集，塑造对外开放的多层次聚集体系，同时把一二线城市原来的中低端扩散到三四线城市和城市群。第四点，倪鹏飞指出，强势政府和经济分权同时增加了城市群聚散协同的动力和难度。城市群作为一个公共事务，需要注意城市群协同事务管理缺位，城市群协同损益处理缺位的问题，以及背后反映出的权责不明问题。最后，他指出，需要制定真正能够激励实际行动的顶层政策和基层操作规范，建立协同治理的组织体系，建立明确责任目标，建立明确考核和问责机制。呼吁全国人大进行立法调研，尽快建立相关的法律条令，来促进城市群发展。

张玉良认为城市群发展的本质是资源配置跟投入。城市群有利于拉动投资跟消费，有利于高水平的形成国内统一市场，有利于中等收入群体的快速成长，来促进消费的力量，有利于参与国际竞争，来促进我们的双循环的建设。

张玉良指出城市群发展应该关注五个方面：一是要推动城市群数字化建设，包括基础设施方面的数字化，生产方面的数字化，民生生活方面的数字化，社会治理的数字化；二是进一步提升城市功能，补齐基础设施的短板，现在城市化当中不同的城市处在不同的发展阶段。不同阶段都有不断提高城市功能的任务在里头，同时还要提高城市产业功能，在内循环当中更应该如此，形成产业上下游的产业协同等等；三是要形成中心城市功能，还要跟周边城市、副城市有机的结合。注重增量建设的空间，优化城市内部的空间布局，推进城市更新；四是城市群建设要培育新的消费，发展服务消费，从供给侧改革角度创造更多消费机会。最后，要着重扩大中等收入群体，我国人口基数比较大，如果城市群发展地好，中等收入更能形成中等收入消费群体，同时也要保障低收入消费。同时要注重政策在其中的调节作用。

陆铭指出，中国人口问题日益严重，要想真正从人口方面解决中国发展动力的问题，改善人口资源配置，需要增强城乡间和地区间，以及小城市、大城市之间人力资源的利用效率和配置效率。此外，要提高人口的素质，解决留守儿童和进城务工子女的流动儿童的教育问题。土地配置方面，中国中西部、东北，尤其小城市，有着严重的土地资源空间错配的问题。有人口流入有需求的地方没有充分供给，而有大量供给的地方没有充分的需求。投资方面，虽然整体上存在投资过度、产能过剩的问题，但是分区域来看，在基础设施、公共服务、教育医疗仍存在大量投资空间，这不仅能够带动整个中国经济的发展，而且可以提高经济增长的质量，提高整体投资回报。

陆铭认为在人口流出地的地方杠杆率偏高，但人口流入地杠杆率仍需提高。若能够将就业居民转为当地居民，将释放巨大的消费空间。中国今天经济结构服务业在GDP和就业中所占的比重超过制造业，中国经济已经或者即将进入后工业化社会，大城市为主的都市圈将在服务消费和发展当中起到越来越多的作用。

陆铭强调未来中国城市群内部不同城市之间应该是互补合作的关系，核心大城市带动周边中小城市发展，中国排名前30位的中心城市周边的都市圈都仍然有长大的空间，如长三角地区都市圈和京津冀都市圈。如果中心城市不能做大，对城市群高质量发展和起到更好的龙头带动作用是不利的。

陆铭也指出了城市群发展的难点是地方政府的行为。目前最大的弊端就是把发展看成是一个以地级市、直辖市为单位的发展，在城市规划里人口如何规划、土地如何规划、基础设施如何规划，也都是以这样的城市空间为空间单元的，但实际上这种发展是跨了边界的。比如北京和天津的关系，中间隔了属于河北的三河、燕郊。想解决此问题，未来应建立跨越行政边界的协调机制，比如最近在做的长三角一体化示范区的规划和办公室，政府加强基础设施建设，如跨省界的轨道交通网和高速公路网，并改革制度，使劳动力核心生产要素自由流动起来。人口自由选择通过用脚投票的方式来告诉生产要素应该如何配置，以及政府相应做怎么样的调整。

（中国发展研究基金会 撰稿：张纯；校对：王路）

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