摘  要

当前我国实行的是经营性建设用地由地方政府独家征地、独家卖地、地方政府获得土地出让收入这样一种制度。这一制度基本上是在上世纪90年代逐渐形成的。其背景，一是城市化的加快发展使建设用地的需求不断增加，二是随着1994年的分税制改革，中央政府扩大了在国家财政收入中所占比重，地方政府收入份额减少，迫切需要开辟新的财源来支持其经常性和建设性支出。

这种模式在2000年以后进入了快速扩展阶段，地价节节攀升，土地出让收入从上千亿元升至数万亿元。2001国有建设用地有偿出让9万公顷，占建设用地供应总量的50%，出让土地成交价1300亿元。到2014年出让面积上升到27万公顷，占供应总量的45%，土地出让收入达到4.3万亿元。平均每公顷成交价涨了10倍。2014年土地出让收入相当于当年地方一般公共预算收入的57%（不包括在公共预算内），相当于当年全国GDP的6.8%（据国土资源部和财政部网站及年鉴数据）。

从经济和社会角度客观评价，这种模式有利有弊。
利之一，是地方政府通过获得大量土地出让收入弥补了地方财政的不足，特别是满足了地方政府扩大投资的需要。扣除征地成本后，土地收入大部分用于地方投资支出，扩大了投资规模，支持了地方基础设施建设。

利之二，是地方政府用行政性手段征地，避免了土地买卖双方反复讨价还价，项目久拖不决的情况，也减少了钉子户对投资项目的阻碍，加快了投资建设的速度，对经济发展发挥了有力的推动作用。中国各类投资项目说干就干，投资快，见效快，令很多国家羡慕，在很大程度上来源于此。

但这种模式的弊端也很明显，而且弊病越来越严重。

弊病之一，是侵犯了农民的合法权益。宪法规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。但政府征用农村的土地，并不需要按土地的市场价格向农民集体付费，只需付征地补偿款，通常远低于土地市场价格。征收后土地变为国有，由地方政府高价拍卖，获得除征地成本外的全部收益，并不与失地农民分享。这实际上侵犯了农民的土地所有权，与宪法相违背。失地农民在领取了征地补偿款的同时，如果没有就业机会，就可能失去生活基础。一些地方政府在利益驱动下，常常违背农民意愿，动辄暴力拆迁，导致严重的官民冲突、恶化了执政党与群众的关系。过去多年来各地不断出现的群体抗议乃至恶性冲突事件，多数与征地拆迁有关。长此以往，将自毁执政基础。

弊病之二，地方政府为了获得更多的土地出让收入，在利益推动下过度鼓励房地产开发，以便把土地卖出去，结果造成很多地方房地产大量空置，导致资产泡沫、资源浪费、银行债务越欠越多。这些债务地方政府有的不负偿还责任，有的无力偿还，导致不良债务大量积累，金融风险越来越大。

弊病之三，地方政府独家征地、独家卖地，垄断了地源，排除了供给侧的市场竞争，因此抬高了地价和房价。大城市尤甚，高房价已成为中低收入居民的沉重负担，严重影响收入分配。同时也抬高了城市商业服务业的租金成本，进而抬高了商业服务业价格，将高地价、高房价的负担转嫁给广大消费者。

弊病之四，在高价卖地的同时，保留了大量的无偿划拨土地及低价或免费供地，用来招商引资、降低工业成本，或者在公共设施建设名义下大量占地搞“形象工程”、“政绩工程”和政府楼堂馆所。而高价土地则完全由购房者和普通消费者承担。这样一种不均衡的土地制度造成土地资源的低效率使用，大量土地被圈占、闲置、浪费。土地价格的扭曲也鼓励了过度的产能投资，助长了产能过剩，同时因不同企业的地价差异悬殊,造成企业间苦乐不均、不公平竞争。

弊病之五，通过权力配置土地资源，使一些政府官员能够对有利益关联的开发商优先、低价供地，少收土地出让金，或以公益用地名义变相搞房地产开发，获取巨额回扣，导致官商勾结、黑箱操作，大大助长了腐败之风，造成公共资源流失。近年来揭露的贪腐大案要案，涉及土地、房产和矿产资源的腐败已成为官场腐败的最大来源。

弊病之六，随着城镇化发展，已经有两亿多农民进城，农村已有大量土地闲置，但分布非常零散。按照现行制度，只要政府不征地、又不允许市场交易，这些闲置土地就不能变为财富，导致宝贵的土地资源大量浪费，而农民得不到应得的财产收入。

上述情况说明，现行土地制度已成为我国近些年来经济结构失衡的一个主要症结，弊远远大于利。目前的结构失衡，主要表现为产能过剩、房地产库存过大，杠杆率过高，效率下降严重，有效供给不足。这些都与现行土地制度有密切关系。所以，土地制度亟待改革，方向就是使市场在土地资源的配置中起决定性作用，通过市场机制实现土地资源优化配置。